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案例评析:国土部门自行强制拆除的行为是否违法
时间:2018-09-29  作者:  新闻来源:  【字号: | |

一、基本案情

200411日,泰宁县杉城镇民主村民委员会与聂某订立租赁合同,将民主村赤坑垄库边山场租赁给聂某进行养殖生产;其中合同第六条约定:在租赁期内,如遇国家建设征地,应无条件的自动拆除地面建筑物。2004217日,聂某将该土地中的2000平方米转租给胡某兴建养猪场。2004414日、2007528日,胡某两次与国土局签订临时用地合同;其中2007528日的临时用地合同约定的主要内容为:1、临时用地面积为500平方米,临时用地使用期限为1年(自200761日至2008530日止)。2、在合同期间,如国家、集体、建设规划需要,胡某应主动无条件拆除地面物,退出土地。3、胡某必须按合同的约定使用土地,不得修建永久性建筑物;临时用地期满后,应当负责清理、整治恢复土地原貌。2007516日,该养猪场被规划在县污水处理厂用地红线图内。2007830日,国土局与民主村委会就县污水处理厂用地达成《征地协议书》一份,民主村委会在2007915日前将被征收土地交付给国土局,进行土地整理建设施工。2008124日,国土局向胡某发出通知一份,通知胡某必须无条件地退出现使用的临时用地地块,于2008130日前自行拆除临时用地建筑物,退还土地,逾期将强制拆除,并依法查处。嗣后,胡某未予拆除。2008220国土局再次下文通知胡某须于2008227拆除所建的养猪场胡某仍未予拆除。2008229国土局组织相关部门人员对养猪场进行强制拆除

原审法院认为,胡某是以租赁的方式取得土地临时使用权。《临时用地合同》属于行政合同,该合同形式和内容符合法律规定,是合法有效的,应受法律保护,双方应按照合同规定全面履行。该《临时用地合同》第三条规定:“在合同期间,如国家、集体、建设规划需要,乙方应主动无条件拆除地面物,退出土地。”本案因泰宁县污水处理厂建设规划需要,征用民主村集体土地,胡某租赁的地块在征用土地范围内,该《临时用地合同》约定的条件已经成就,国土局通知上诉人履行合同约定,拆除临时用地上的建筑物和其他设施,退还土地,符合该合同规定。国土局在胡某拒不履行合同义务的情况下,组织人员将该建筑物和其他设施拆除,没有违背合同的规定,不具有违法性。20091216日,国土局与胡某另行协商达成《搬迁协议书》,同意支付各项补偿金159154元,胡某已领取该补偿金,实现要求补偿的目的,双方争议已经解决。

二、检察机关抗诉理由

三明市人民检察院经审查认为,行政机关作出具体行政行为应当要有法律依据。2007516日,胡某的养猪场被规划在县污水处理厂用地红线图内。《临时用地合同》中约定的“国家、集体、建设规划需要”条件已经成就,胡某应当拆除地面物,退出土地,即临时使用土地期限已经提前到期。国土局两次发出通知责令胡某限期“拆除临时用地上的建筑和其它设施,退还土地”。但胡某到期未予以拆除,拒不归还土地。根据《中国人民共和国土地管理法》第八十条规定:“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的,临时使用土地期满拒不归还的,或者不按照批准的用途使用国有土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地,处以罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定:“依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的,罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”《福建省临时用地管理办法》第十六条规定:“临时用地期满拒不归还土地,或在临时用地上修建永久性建筑物的,分别依照《中国人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条和《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第五十三条的规定予以处罚。”国土局对于胡某拒不归还土地的行为只能作出“责令交还土地,处以罚款”的决定。《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规均没有赋予土地行政主管部门强制拆除临时用地上的建筑和其他设施的权力。国土局两次向胡某发出的通知中,引用的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、第八十条和《福建省实施<中国人民共和国土地管理法>办法》第四十五条,这些条款均没有规定土地行政主管部门可以强制拆除临时用地上的建筑和其他设施的内容。本案中国土局在没有法律依据的情况下,自行组织人员强制拆除胡某养猪场的行为是违法的。

《临时用地合同》并没有约定胡某不履行合同义务时,国土局可以自行拆除地面物。因此《临时用地合同》不能作为国土局强制拆除养猪场的合法依据。同时,《福建省行政执法程序规定》第四十三条规定:“行政执法决定书送达时生效,生效的行政执法决定书必须执行。相对人不服行政执法决定,申请行政复议或者依法向人民法院起诉的,不停止决定的执行;相对人逾期不申请复议、不起诉,又不履行已经生效的行政决定的,作出行政执法决定的行政执法机关应当申请人民法院强制执行或者依法强制执行,执行费用由被处罚人承担。”本案中国土局两次发出通知责令胡某自行拆除临时用地上的建筑和其他设施。如前所述,国土局依法没有强制执行权,在胡某逾期不申请复议、不起诉,又不履行行政决定的情况下,国土局应当依法申请人民法院强制执行。因此国土局自行组织人员强制拆除养猪场行为违法。

三、本案再审情况

再审法院认为:行政机关作出具体行政行为应当要有法律依据。根据《中国人民共和国土地管理法》第八十条关于“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的,临时使用土地期满拒不归还的,或者不按照批准的用途使用国有土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地,处以罚款”的规定 ,土地行政管理部门对临时使用土地期满拒不归还的情况依法享有责令交还土地及处以罚款的权利。根据《福建省行政执法程序规定》第四十三条关于“行政执法决定书送达时生效,生效的行政执法决定书必须执行。相对人不服行政执法决定,申请行政复议或者依法向人民法院起诉的,不停止决定的执行;相对人逾期不申请复议、不起诉,又不履行已经生效的行政决定的,作出行政执法决定的行政执法机关应当申请人民法院强制执行或者依法强制执行,执行费用由被处罚人承担”的规定,在泰宁县国土局作出责令其交还土地的决定后,胡某不申请复议、不起诉也不自动履行的情况下,泰宁县国土局应当申请人民法院强制执行。本案中,泰宁县国土局组织相关人员强行拆除了诉争养猪场缺乏法律依据,该具体行政行为违法。

四、案例评析

结合本案的抗诉再审判决情况,本案涉及的关键问题有:国土部门自行强制拆除的行为是否违法。

全面推进依法治国是习近平总书记治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分,2014年,十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略。依法行政是依法治国的重要组成部分,是党治国理政的基本方式。法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。依法行政是依法治国的重要环节,能不能做到依法治国依法执政,关键在于各级政府能不能依法行政、依法办事。但是,同依法治国依法行政的要求相比,政府依法行政还存在许多问题,一些政府工作人员依法办事观念不强、能力不足,不作为、乱作为、懒政、怠政等现象依然存在。

合法性原则是行政机关实施行政行为时必须遵循的基本原则,行政机关作出具体行政行为应当要有法律依据。任何行政职权都必须基于法律的授权才能存在,任何行政主体都不得自己设立行政权力,也不得超越自己的职权范围行事。行政机关在作出具体行政行为时未引用具体法律条款,且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合的具体规定,应当视为该具体行政行为没有法律依据,适用法律错误。本案中,国土局两次向胡某发出的通知中,引用的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、第八十条和《福建省实施<中国人民共和国土地管理法>办法》第四十五条,这些条款均没有规定土地行政主管部门可以强制拆除临时用地上的建筑和其他设施的内容。根据《福建省行政执法程序规定》第四十三条的规定,在泰宁县国土局作出责令其交还土地的决定后,胡某不申请复议、不起诉也不自动履行的情况下,泰宁县国土局应当申请人民法院强制执行。泰宁县国土局在没有法律依据的情况下,自行组织相关人员强行拆除了诉争养猪场缺乏法律依据,该具体行政行为违法。

加强对行政权力运行的制约和监督,把权力关进制度笼子里,这是古今中外都已证明的定律。正因为如此,习近平总书记提出“要加强对权利制约和监督,把权力关进制度的笼子里”。在全面推进依法治国的新的历史时期,行政机关工作人员首先要转变观念,树立运用法治思维和法治方式推动工作的理念,坚持法定职责必须为,法无授权不可为,摒弃特权思想和官僚作风,从思想认识上自觉坚持依法行政。

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