轻罪治理视野下不起诉裁量权制度

的运行考量及改良路径

--以F省Q县检察机关不起诉案件为视角

清流县人民检察院 黄小瑜

摘要：当前轻罪治理实践中犯罪轻重分层不明确、完整的轻罪治理体系尚未建立等问题，制约了检察机关不起诉裁量权的充分发挥，阻碍了对犯罪活动的有效打击和综合治理，一定程度上掣肘以高效履职加快推进检察工作现代化。本文根据F省Q县检察机关不起诉案件办理情况，分析近年来不起诉裁量权的适用现状，阐述当前不起诉裁量权制度适用困境，提出构建中国特色轻罪治理体系框架，以期改善目前困境。

关键词：轻罪治理 不起诉裁量权 轻罪体系

“高质效办好每一个案件”既是新时代新征程检察履职办案的基本价值追求，又是检察机关履行好法律监督职责的价值理念。2018年7月，在全面深化司法体制改革推进会上，中央政法委要求司法机关着眼于破解案多人少矛盾，加快构建多元精细、公正高效的诉讼制度体系。2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上指出，要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，这些都成为司法机关犯罪治理的重要导向。随着全面依法治国深入推进，国家治理体系和治理能力现代化加快推进，新时代人民群众对司法需求日益增长，构建完备的轻罪治理体系，促进实现轻罪治理专业化规范化系统化势在必行。

然而，当前轻罪治理主要聚焦于提高轻罪治理水平和质效，对于能够助力轻罪高效治理的不起诉裁量权制度还缺乏具体的概念界定，完备的轻罪体系、处理程序等仍付之阙如，一定程度上影响了轻罪治理质效。本文以Q县检察机关2014-2023年近十年的不起诉情况为样本，从不起诉案件的数量、比例、种类、审查认定的法定情节等进行分析，客观展示不起诉裁量权制度在基层检察机关的司法实然状态，总结不起诉裁量权制度在适用过程中呈现的特征及司法困境，提出改进和完善不起诉裁量权制度的三点建议。

一、Q县检察机关不起诉裁量权制度的适用现状

Q县为常住人口不足20万的山区县城，以宣告刑3年有期徒刑刑罚为界，Q县检察机关近五年三年有期徒刑以下的轻罪案件量占比年均超过90%，可以明显看出，Q县检察机关以轻罪治理为主的犯罪治理结构与我国当前犯罪结构变化发展态势基本契合。以Q县检察机关办理案件为分析样本，一定程度上可以动态反映轻罪治理背景下基层检察院不起诉裁量权适用的司法实况。

（一）不起诉案件占比偏低

根据2014-2023年近十年Q县检察机关受理案件总数、提起公诉和作出不起诉决定案件的数量，可以计算得出2014-2023年Q县检察机关的不诉率变化趋势，即表A。根据表A可以看出，2014-2019年Q县的不起诉率均在6%以下，2020-2021年突破6%，总体维持在6%-10%之间，2022年-2023年大幅增长，分别达到17.88%、20.35%，说明2018年刑事诉讼法进一步确立了认罪认罚从宽制度后不起诉率得到明显提升，但不起诉案件数量占全年审查起诉案件的比例相较全国平均水平仍是偏低。

表A 2014-2023年Q县检察机关不起诉案件占比变化

以上数据数据清晰直观反映，自2018年起，Q县检察机关不起诉率均高于2%并基本呈现逐年上升的态势，大致能够说明轻罪时代背景下，少捕慎诉慎押的刑事司法政策和认罪认罚从宽制度在实践中取得了一定成效，不起诉率有所提高。但根据最高检公布的全国检察机关主要办案数据，在不诉率方面，2018年7.7%、2019年9.5%、2020年13.7%、2021年16.6%、2022年26.3%、2023年25.5%，历年的不诉率离全国检察机关平均水平仍有差距，可以反映出我国司法实践中部分基层检察机关在不起诉裁量权发挥仍然不够充分。

（二）不起诉案件中，以相对不起诉为主

据统计，Q县检察机关2014-2023年的不起诉160人，其中法定不起诉2人，占比1%；存疑不起诉15人，占比10%；相对不起诉143人，占比89%。由此可见，不起诉案件主要集中在存疑不起诉和相对不起诉，其中又以相对不起诉为重。

表B 2014-2023年Q县检察机关不起诉案件类型占比

根据表B可以明显看出，2014-2023年近十年间，Q县检察机关不起诉案件中，85%以上不起诉决定为相对不起诉，少部分为存疑不起诉和法定不起诉。

相对不起诉案件中，以妨害社会管理秩序犯罪、危害公共安全罪为主

表C 2014-2023年Q县检察机关相对不起诉案件类型分布

案件类型	涉及案由	案件数量	占比

妨害社会管理秩序罪	掩饰、隐瞒犯罪所得罪、偷越国（边）境罪、帮助信息网络犯罪活动罪、妨害作证罪、非法狩猎罪等	93	65.03%
危害公共安全罪	交通肇事罪、危险驾驶罪、重大责任事故罪	21	14.69%
侵犯财产罪	盗窃罪、诈骗罪、拒不支付劳动报酬罪等	15	10.49%
破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯公民人身权利、民主权利等	高利转贷罪、侵犯公民个人信息等	14	9.79%

2014-2023年Q县检察机关相对不起诉143人，笔者将这143

人所涉及的案件类型作了分析统计，得出表C。由表C可以看出，在所有相对不起诉案件类型中，以妨害社会管理秩序罪和危害公共安全罪为主。根据笔者调研资料，过失犯罪中绝大部分为交通肇事罪；在侵犯财产类犯罪中，大部分为盗窃罪、诈骗罪。

（四）不起诉理由中，多数为“具有自首情节”

表D 2014-2023年Q县检察机关相对不起诉审查认定的法定情节情况

笔者根据2014-2023年相对不起诉的143人中审查认定的法定情节情况进行分析统计，制成表D。从表D可以看出，自首、坦白、从犯情节占大部分比例。

综上，通过Q县检察机关的相关数据可以看出，我国检察机关不起诉裁量权的适用率在部分基层地区仍然偏低，离最高检公布的近年来全国主要办案数据中的不起诉率仍有差距，不起诉裁量权发挥不够充分。

二、我国检察机关不起诉裁量权制度运行中存在的问题

在我国刑事诉讼中，前承侦查、后继审判的审查起诉阶段居

于枢纽地位。而检察机关的不起诉裁量权又在审查起诉阶段的刑事案件程序分流中发挥着枢纽作用。换言之，在审查起诉阶段，充分发挥检察机关的不起诉裁量权，可以减少不必要的起诉、审判活动，有效减轻讼累，助力社会关系修复，这对于我国犯罪结构变化背景下的轻罪治理优化有着难以替代的刑事司法功能。但由于不起诉裁量权制度中相对不起诉的标准过于笼统、检察官个人素质差异、作出不起诉决定后的监督管理缺乏长效机制等原因导致各地检察机关对不起诉裁量权的适用标准不同，类似案件不同的检察官可能会作出不同的决定，而这不仅会影响当事人的切身权益，也会影响司法公信力，不能真正做到最大限度释放司法善意。接下来，笔者以Q县检察机关的不起诉现状浅谈我国检察机关不起诉裁量权在适用过程中出现的一些问题。

（一）相对不起诉“犯罪情节轻微”规定过于笼统

维特根斯坦曾说，“语言全部功能就是意有所指，而且仅能在它接近我们假设的理想语言程度来履行这一职能。因为语言总是或多或少的模糊，我们所断言的东西从不十分精确。” 法律语言亦是如此。刑事法律规范基于普适性的特点必然要求其语言具有高度的概括性，高度概括性即意味着抽象性，因此，刑事法律语言在具体的动态法律情境中的适用需要检察官独立的判断与选择，而这又将带来法律规则实际适用的不确定性。

《刑事诉讼法》第一百七十七条规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”那么，“犯罪情节轻微”如何认定呢？在办案实践中，检察机关根据犯罪嫌疑人涉嫌的犯罪事实、犯罪的主观目的、悔罪表现以及社会危害性等情况进行综合考虑，而悔罪表现以及社会危害性又多从是否具备自首、坦白、自愿认罪认罚等法定量刑情节情况出发考量，但自首、坦白、自愿认罪认罚并不是认定犯罪情节轻微的充分条件。事实上，即便有自首、坦白、自愿认罪认罚等情节，在认定犯罪情节轻微上，是按照轻罪名认定还是按照轻罪行认定仍存在着分歧，在轻罪名之间与轻罪行之间不同检察官也着有不同的内心确信。如在涉危险驾驶罪案件的处理上，就存在明显不同的做法。

案例一：2021年某日晚上21时27分许，犯罪嫌疑人曾某醉酒后驾驶两轮摩托车在国道上行驶，经抽血检验，血液内乙醇含量为124.24mg/100ml，涉嫌危险驾驶罪，考虑到其驾驶的车辆为两轮摩托车，血液内乙醇含量为124.24mg/100ml，犯罪情节较轻，坦白、自愿认罪认罚，认为符合“犯罪情节轻微”的不起诉条件，遂作出不起诉决定。

案例二：2021年某日晚上22时许，犯罪嫌疑人洪某醉酒后驾驶两轮摩托车在国道上行驶，经抽血检验，血液内乙醇含量为124.01mg/100ml，涉嫌危险驾驶罪，具有坦白、自愿认罪认罚的量刑情节，但是不认为符合“犯罪情节轻微”的不起诉条件，遂将案件提起公诉，经法院判决 ，认定被告人洪某犯危险驾驶罪，判处拘役一个月十五日。

两个案件所涉及的罪名都是属于“轻罪名”中的危险驾驶罪，在类似路段、相近时间实施了同样的醉酒后驾驶两轮摩托车的危险行为，血液内乙醇含量均在124 mg/100ml左右，同样具备坦白、自愿认罪认罚情节，但两个案件的处理截然不同，而其中关键就在于“犯罪情节轻微”的认定。由于“犯罪情节轻微”缺乏具体认定标准，在人身危险性、社会危害性和主观恶性三个方面也缺乏客观明确的衡量标准，难以在办案实践中准确适用，基于不同检察官对案件客观判断、法律适用理解的不同，类似案件的处理结果不尽相似。

（二）检察官自由裁量权的内心不自信

在当前司法责任制改革的背景下，检察官办案责任终身制的建立有助于防范检察权的滥用，督促检察权在法律的框架内高效有序运行，但是不可否认，终身追责机制也给检察官办案带来不小的压力，这使得部分检察官仍偏向于持“构罪即诉”的谨慎严控立场，在缺乏足够合法合理的条件支撑时，不敢用足用好不起诉裁量权，限制了不起诉裁量权的发挥。如在涉偷越国境罪的处理上，现有的偷越国境罪案件中的被不起诉人多系未成年人，但在选取了几个提起公诉的偷越国境罪案件对比分析后，笔者发现，在犯罪事实以及量刑情节认定方面，除了犯罪年龄外，作相对不起诉处理的案件与提起公诉的案件具有高度的相似性。

案例一：犯罪嫌疑人王某结伙偷越国境，鉴于其犯罪时系已满十六周岁未满十八周岁的未成年人，自首、自愿认罪认罚，认为符合“犯罪情节轻微”的不起诉条件，遂作出不起诉决定。

案例二：犯罪嫌疑人曾某结伙偷越国境，自首、自愿认罪认罚，但不认为符合作不起诉条件，遂将案件提起公诉，经法院判决 ，认定被告人曾某犯偷越国境罪，判处拘役五个月。

两个案件所涉及的罪名都是属于“轻罪名”中的偷越国境罪，同样是结伙偷越国境，同样具备自首、自愿认罪认罚，但是处理结果截然相反。通过查阅案卷资料，笔者认为出现处理结果差异的最关键因素在于犯罪嫌疑人是否系未成年人。因为，在涉罪未成年人的从轻处理上，《刑法》第十七条第二款规定：“已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚”，这在立法层面上提供了确切的法律条文支撑；《预防未成年人犯罪法》第四十四条规定：“对犯罪的未成年人追究刑事责任，实行教育、感化、挽救方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”，这在执法层面给予了充分的法理基础；从社会效果上看，对犯罪情节轻微的涉罪未成年人作不起诉既有助于其更好回归社会，也符合贯彻落实中央少捕慎诉慎押刑事司法政策精神，这在国理和情理上都能得到支持。因此，在犯罪事实、犯罪情节类似的情形下，对拥有相对充足的国理、情理以及法理支撑的涉罪未成年人作不起诉处理的概率明显高于成年人。这既是我国法律上对涉罪未成年人保护的必然结果，也是用人性化司法拯救涉罪未成年人的目标追求，但也不能否认，在少捕慎诉慎押刑事司法政策的新形势下，案件性质相同但是处理结果不同，也说明部分检察官司法办案理念转变不够到位，在不起诉裁量权适用上不够自信，消极适用不起诉裁量权。

（三）相对不起诉后，存在刑事处罚与行政处罚倒挂现象

检察意见书是检察机关履职中经常使用的一种非诉讼法律文书，根据《刑事诉讼法》第一百七十七条规定：“人民检察院决定不起诉的案件……对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”可见，制发检察意见书是检察机关使被不起诉人受到行政制裁，吸取教训的重要方式。而实践中，部分被作相对不起诉或者适用缓刑的行为人，其受到的处罚反而轻于同类较轻行为受到的行政处罚，即因刑行衔接问题导致行为和处罚不相适应。

三、不起诉裁量权制度的路径优化

不起诉裁量权是检察官自由裁量权的核心内容，其行使可能导致刑事诉讼活动终止，关系到诉讼当事人的切身利益，也关系到司法权威的维护。合理的不起诉去裁量权，做好刑事案件审查分流，对轻罪高效治理有着至关重要的作用。鉴于当前不起诉裁量权在适用过程中存在法条规定笼统、检察官素质不一等问题，笔者认为，改良不起诉裁量权制度应当在观念、制度、配套措施上进行相应的优化和协调，即对适用标准的再细化、对制度创新的再探索以及对配套措施的再完善。

（一）构建轻罪体系，弥补“犯罪情节轻微”规定笼统的不足

犯罪圈的不断扩大带来司法资源的不堪重负，犯罪标签的附随效应也使得社会的不稳定因素不断加剧。用好用足不起诉裁量权，优化以检察机关为主导的刑事诉讼分流机制，能够有效纾解轻罪案件，强化轻罪治理，节约司法资源。然而如上所述，“犯罪情节轻微”规定笼统一定程度上限制了不起诉裁量权的发挥。囿于刑事法律规范普适性的特点，将破解难题的关键定位于详细列明具体标准以指导实际办案也不尽现实。那么，如何解决“犯罪情节轻微”的认定问题呢？笔者认为，结合当前轻罪、新罪成为犯罪治理的主要对象的新时代背景，考虑根据轻罪的危害程度，纵向地将轻罪划分为不同层次，通过犯罪分层将轻罪再细化或能起到不俗效果，而这要求在立法和执法层面上探索构建轻罪体系，但目前我国刑法尚无轻罪概念，对犯罪分层也无明确标准。对此，可以借鉴国外通行的犯罪分层做法，比如美国以1年以下监禁刑作为区分轻罪的法定标准；德国将1年以下有期徒刑或罚金刑的犯罪界定为轻罪；俄罗斯以最高刑不超过3年有期徒刑作为轻罪的标准 。结合我国司法实务，笔者认为，为契合当前轻罪治理轻、快、宽的理念，在分层模式上按照微罪、轻罪、重罪三分法；在分层标准上按照法定刑这个实际标准来认定，即将法定最高刑一年以下有期徒刑的犯罪界定为微罪，法定最低刑三年以上有期徒刑的犯罪为重罪，两者之间为轻罪。在该体系之下，微罪基本能够在立法上解决大部分“犯罪情节轻微”的认定标准问题，较好解决“犯罪情节轻微”的笼统性，从而助力相对不起诉裁量权的发挥。

（二）探索建立成年人犯罪附条件不起诉制度，降低不起诉裁量权滥用忧虑

在司法实践中，办案检察官在使用相对不起诉裁量权时，对适用条件把握不准、适用结果有顾虑，担心引发舆情风险，不敢用、不想用，偏向“构罪即诉”的审慎严控立场。而作为能够帮助检察机关在一定考察期限内根据一定条件考察犯罪嫌疑人，根据其表现决定是否作出不起诉决定的附条件不起诉制度可以在一定程度上降低不起诉裁量权的滥用忧虑。然而，当前的附条件不起诉适用对象十分有限，无法在成年人犯罪的案件中发挥功效。因此，笔者认为，可以借鉴当前相对成熟的附条件不起诉制度，探索建立成年人犯罪附条件不起诉制度，对适用对象在起诉和不起诉之间设置缓冲地带，设立考验期和相应处罚条件，通过矫治犯罪行为实现一般预防目的和修复社会关系的功能，同时，也通过降低办案检察官在直接使用相对不起诉裁量权上的后顾之忧，提高不起诉率，提升司法资源使用效能。在制度设想上，大致参照未成年人附条件不起诉制度，并在此基础上作一定拓展，比如，适用对象罪名不作限制，累犯除外；刑罚为可能判处三年以下有期徒刑的案件；可依申请或依职权启动；审查过程中，必须开展社会调查，详细了解拟适用对象的生活背景，是否具备监督考察条件等，为是否决定作附条件不起诉提供参考；审查过程中，应当听取公安机关、被害人的意见，必要时，可以采取听证方式，邀请人民监督员、听证员参加，公安机关、被害人、人民监督员、听证员等参与人的意见作为检察机关决定是否作附条件不起诉的重要参考；监督考察机构可以由社区矫正机构考察，也可以由检察机关考察，考察期限以提起公诉可能判处的刑罚为限，考察过程中参考社会服务令，要求考察对象完成一定时长的志愿服务活动，让考察对象通过“以善代罚”的方式弥补因其违法行为给社会和个人造成的损害；考验期内，若犯罪嫌疑人没有违反监督考察规定，认真履行附加义务的，可以作附条件不起诉，反之起诉。

（三）推行“刑退行进”政策基调，多措并举做好不起诉的后半篇文章

检察机关对于做相对不起诉、附条件不起诉的案件，必须严格落实法定程序和要求，并且做好“刑行衔接”，做好不起诉的后半篇文章，防止“不诉了之”稀释了不起诉的作用。比如，除严格执行《刑事诉讼法》第一百七十七条规定之外，在拟作不起诉决定的同时，开展形成行政处罚必要性调查，做到刑行衔接案件每案必提、每人必提，制作审查报告，规范送达模式，移送有关主管机关处理，防止“不刑不罚”现象发生。又如，将刑行衔接贯彻落实情况列入案件质量评查重点评查内容，加强对不起诉案件办理的跟踪督查，确保案件质量。

黄小瑜，清流县人民检察院第三检察部副主任，清流县龙津镇屏山路369号，18876589680

【奥】维特根斯坦：《逻辑哲学论》，贺邵甲译，商务印书馆2002年版，第4页

参见(2021)闽0423刑初39号判决书。

参见(2022)闽0423刑初81号判决书。

参见魏东：《我国“轻微罪”立法与司法的理性思考》，《贵州大学学报（社会科学版）》2022年第1期；齐悦、聂朵：《轻微刑事案件办理的域外立法与司法实践》，《人民检察》2017年第8期