法律监督现代化背景下检察机关推进诉源治理

探索与实践

——以F省检察建议工作为视角

（福建省永安市人民检察院 许旭菲(）

内容摘要：推进诉源治理是基层检察机关职责使命所在，是法律监督职能的合理延伸，而检察建议作为检察机关履行法律监督职能的重要手段之一，在检察工作融入社会治理大局过程中发挥着越来越重要的作用。为此，本文从探讨检察建议服务诉源治理的基本价值和应然目标为导向，分析司法实践中存在的问题，探索完善检察建议实践路径，通过协同赋权，纳入考核评价增强检察建议刚性，同时规范检察建议文书的制发，延伸检察机关参与诉源治理的触角，为国家治理现代化贡献检察智慧。

关键字：诉源治理、法律监督、检察建议、价值定位

党的二十大报告强调,“完善社会治理体水平。健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能。”可见,当前发展阶段,党和人民对社会治理提出了更高要求。检察建议是检察机关依法履行法律监督参与社会治理的重要载体和抓手。近年来,各级检察机关将检察履职自觉融入国家治理和社会治理,通过检察建议以点带线、以线拓面,在促进社会治理、助力法治建设方面取得积极成效,检察建议的价值凸显。检察建议与诉源治理密切相关，都是以预防和化解社会矛盾纠纷为目的，以法治化的多元纠纷解决机制为手段，以构建和谐社会为目标的社会治理创新，可以进一步发挥检察机关的法律监督职能，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织的合法权益，保障法律统一正确实施。提升检察建议质效更好地服务诉源治理不仅是一项重要学术课题，也是一项紧迫的实践任务，值得深入研究和探索。

检察建议推动诉源治理法理证成

（一）推动诉源治理是基层检察机关的职责使命所在。检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。习近平总书记曾说过，法治建设既要“治己病”，更要“防未病”。诉源治理作为一项融合性战略，其有机整合了社会治理和“枫桥经验”，紧扣人民群众的实际诉求，不断加大法治建设力度，致力于提高人民群众的幸福感、获得感和安全感。推动诉源治理，切实提升社会治理效能，是当前法治共同体需要共同面对的时代之间。作为司法机关和国家法律监督机关，基层检察机关在维护国家安全和社会稳定中承担重要职能，强化检察环节保安全、护稳定的各项措施，有效防范化解各类矛盾风险是基层检察机关无旁贷的使命担当。

（二）检察建议为检察机关推动诉源治理提供了有效的进路。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关。2019 年修订的《人民检察院组织法》进一步延伸了法律监督的范畴，使得检察建议不再局限于是维护司法进程的工具，而更多是作为预防性、先导性的检察实践，在推动社会治理法治化、现代化中发挥作用。2021年，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对新时代检察机关履职明确提出了如下要求： (1)加大民生司法保障；(2)维稳社会大局和国家安全；(3)积极弓1领社会法治意识；(4)服务保障经济社会高质量发展。今年，最高人民检察院的工作报告中首次专门用一个部分“诉源治理，以检察履职保障高水平安全”来介绍治理成效，其一就是以检察建议推动源头治理。在法律监督工作过程中，检察机关在剖析类案、个案发生的原因后，自觉、主动融入国家治理，通过制发检察建议，实现治罪与治理并重，是检察机关能动履职的突出体现，监督职能的合理延伸。

（三）检察建议在推动诉源治理中具有制度优势。近年来，最高

检先后向有关部门发出第一至八号检察建议，三级检察机关同步推进均取得了不俗的治理效果。这主要得益于检察建议制度本身所呈现出的接地气、效率高、领域广、形式新、重协同、视野宽等特点。同时，检察建议将协商性执法司法理念、多部门职能协同运作理念、双赢多赢共赢理念、民主化社会参与理念引入检察监督体系当中，通过“办案、监督、治理”一体推进的形式，加快了市域社会治理现代化发展的步伐。从实际工作情况看，检察建议凭借内在的制度优势，已成为现阶段检察关融入社会治理的主要监督方式，在推动诉源治理中彰显出明显的制度优势。

检察建议推动诉源治理实践与经验——以F省检察建议

工作情况为样本

（一）总体情况

2022年，F省检察机关共制发各类检察建议10739份，较2021年增加5947份，同比增长80.58个百分点；得到回复的检察建议10685份，回复率99.5%，同比增长6.3个百分点；已回复并采纳的检察建议10658份，采纳率99.8%，同比增长0.4个百分点。检察建议年制发量、回复率、采纳率均创历史新高，为历年之冠。（详见图一、图二、图三）

图一

图二

图三

从检察建议的制发类型来看，全省检察机关共制发纠正违法类检察建议3701份，占比34.46%；公益诉讼类检察建议3182份，占比29.63%；行政违法监督中制发的检察建议2251份，占比20.96%；社会治理类检察建议1286份占比11.98%；再审检察建议245份，占比2.28%；其他检察建议74份，占比0.69%。（详见图四）

图四

从检察建议的制发部门来看，全省检察机关行政检察部门制发检察建议4088份，占比38.07%；公益诉讼检察部门制发检察建议3062份，占比28.51%；民事检察部门制发检察建议1947份，占比18.13%；刑事检察部门共制发检察建议1305份，占比12.15%；未成年人检察部门制发检察建议309份，占比2.88%；控告申诉部门制发检察建议4份，占比0.04%；其他部门制发检察建议24份，占比0.22%。（详见图五）

图五

（二）治理成效

1.积极担当作为，服务经济社会高质量发展。全省检察机关依法能动履职，持续抓好最高检一至八号检察建议贯彻落实，助推安全生产管理、防范化解金融风险、未成年人保护等领域工作提质增效，更好服务经济社会高质量发展。一是聚焦寄递新业态安全整治。针对寄递新业态问题，抓源治本、防患未然，以“检察蓝”守护“邮政绿”。如，X市检察院在办理多起涉枪、涉毒案件中，针对案件中暴露的犯罪分子利用当地“零担物流”“同城直送”等新业态寄递违禁品问题，会同P市检察院向涉案物流公司和P市公安局、交通运输局分别制发检察建议，督促当地及时堵塞监管漏洞。同时为解决寄递新业态安全监管存在盲区的深层次治理问题，X市检察院与邮政管理局、公安局等部门会签《加强寄递安全管理联合行动方案》，共同制定常态化联络、信息共享、案件协作会商、共同防范寄递风险等四项制度，推进寄递安全监督落地见效。二是积极落实八号检察建议。以向应急管理部门送达“八号检察建议”、座谈交流、共同制定规章制度等方式，抓源治本、防患未然，助力提升当地安全生产领域的治理体系和治理能力。2023年，Q市检察院与教育局、工信局等22家市安委会成员单位联合召开视频联席会议，通报全市安全生产监督执法工作和近年来安全生产刑事犯罪案件办理情况，会签了《关于加强协作配合推进全市安全生产溯源治理的意见》，加强与安全生产领域检察监督职能与行政执法职能的协作配合。三是积极建言献策完善金融监管。积极贯彻最高检“三号检察建议”精神，在办理经济案件时见微知著，以检察建议填补金融监管漏洞，从源头防犯化解金融风险。如，F市检察院在办理系列“帮信”案件中，针对开户审核、风险防控、账户动态管理等方面存在的问题向涉案相关银行制发检察建议，为地方金融机构开展内部整治，提高防范金融风险能力。四是关注未成年人健康成长。以“一号检察建议”为重要抓手，大力解决未成年人性侵等案件反映出的管理漏洞、保护衔接机制缺失等问题，发出涉未成年人检察建议309份，督促学校、行政机关、企业等单位堵塞工作漏洞，为未成年人的健康成长提供更加全面的司法保护。

2.关注溯源治理，助推社会治理体系和治理能力现代化。秉持“抓前端、治未病”理念，在办案中“见微知著”，从“案内”审查向“案外”治理延伸，积极、规范制发社会治理检察建议，不断推动检察监督职能向更深层次的社会治理领域延伸。如，X市H区检察院在办理我省首例旅游养老诈骗案中，针对案件中暴露的无证带团、虚假宣传、“不合理低价游”等一系列本地旅游行业存在的问题隐患制发检察建议6份，督促企业自查整改、依法规范经营。该案入选最高检“检察机关惩治养老诈骗违法犯罪第二批典型案例”并入围“全国检察机关2022年度十大法律监督案例”。

3.聚焦公益诉讼，以检察建议守护人民群众美好生活。党的二十大报告提出的“完善公益诉讼制度”决策，检察机关强化质效导向，以公益诉讼类检察建议为福建生态环境保护和可持续发展工作提供有力检察保障。如，Z市L区检察院针对办案中发现的辖区部分乡镇个别农户、村民以地块平整、河道清淤等为幌子，在未取得采矿许可证的情况下，擅自开采、销售饰面用花岗岩、砂包土、河砂等矿产资源等现象及问题，及时向自然资源局及案发乡镇等主管单位制发诉前检察建议，促成主管单位联合开展保护矿产资源专项行动，发放宣传材料1200余份，加大日常巡查监管力度，查处行政案件4件7人，移送刑事案件2件3人，有效遏制破坏矿产资源案件多发的态势。

4.坚持多措并举，不断强化检察建议刚性。检察建议要做成刚性、做到刚性，既取决于制发的精准性和规范性，也有赖于检察机关的主动作为、能动履职。一方面是强化检察建议“刚性”。目前全省已有三个设区市及部分县区将检察建议工作的落实情况纳入当地党委政府平安建设工作考评指标，有力的保证了检察建议的刚性。另一方面是提升监督质效，充分发挥检察建议对执法司法的监督制约作用。如，Q市A县检察院梳理2022年审结的A县公安局移送审查起诉的19件危险驾驶案件发现，多起案件因办案民警对《当事人血样提取登记表》审核不及时，导致出现采集血样不可用的证据瑕疵，遂以类案检察建议的形式提出具体明确的措施，督促侦查机关依法规范履职，避免案件移送审查起诉后因证据问题造成程序回转。

检察建议在推动诉源治理中的现实困境

近年来，检察建议在规范司法行为、堵塞制度漏洞、参与社会综合治理、服务民生等方面发挥了较大的作用，但仍面临一些现实的困难。

（一）检察机关开展诉源治理的职能定位不明确。近年来，虽然检察机关通过推动认罪认罚从宽制度落实、开展公开听证、加强检察建议推动社会治理，推进涉案企业合规改革以及公益诉讼等工作，不断丰富诉源治理的检察实践，但是，作为诉源治理机制的直接参与者、监督保障者、法治意识的引领者 ，检察机关在推动诉源治理机制上如何参与、如何与其他部门协同、如何保障监督成效等问题都没有具体规定，理论上也鲜有论述。理论和制度的欠缺，导致检察机关开展诉源治理的职能定位不明确，相关的检察实践也无法形成相对完整的体系。

（二）检察机关开展诉源治理的衔接机制不畅。诉源治理是一项系统工程，需要多个部门和单位的参与协作。基层检察机关开展诉源治理机制实践的衔接不畅问题，不仅包括检察机关内部各部门之间的衔接，也包括检察机关上下级之间的衔接，同时还包括检察机关与其他机关的衔接。就检察机关内部而言，各部门各司其职，在线索移送、信息共享、协同联动等方面衔接不够紧密；上下级检察机关存在信息壁垒，检察工作一体化优势尚未全面体现。就检察机关与其他机关外部衔接而言，以行政纠纷化解为例，行政争议的解决机制众多，很多基层检察院与相关执法单位尚未建立协作配合机制，加之检察监督权对行政权的适度谦抑性，使得检察机关在行政纠纷化解中的渠道不畅通，在基层社会治理中无法“大展拳脚”。

（三）检察建议工作的效果有待进一步提升。

1、依然存在重量轻质的现象, 个案建议向类案建议发展动能不足。检察建议始终是检察履职的重要方式之一，从《人民检察院检察建议工作规定》到《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》均强调要提高检察建议的制发质量。经过多年努力，检察建议在制发的规范化上有了明显提高，类案群发（同一事项、同一时间、向同一单位发出多份检察建议）问题已基本解决，但仍然存在为追求案件数量，能够制发类案检察建议的，仍然以个案检察建议制发。一是同类案件、同类问题未作类案归纳发出社会治理类建议而以个案问题发出纠错类建议。以F省为例，某区院2022年就强制戒毒进行专项监督，针对X公X（经侦）强戒字（2018）00002号、X 公X（刑侦） 强戒字（2018）00003 号、X 公X（刑侦） 强戒字（2018）00006 号案存在的问题发出了三份检察建议。三份建议针对的内容基本相同，均为履行告知程序不足、法条援引有误、吸毒检测程序违法、责令社区戒毒衔接程序不足，从检察建议的制发规范来说，分别就个案问题发出检察建议并无不当，但从质量上来说，三个案件归纳总结为一份建议，从机制体制和监管完善的角度提出，已经能够解决问题，并且能够更加高效、精炼，效果更好。完全无必要在系统中创建三个案件分别发出三份检察建议。二是能够以磋商、圆桌会议解决的问题却发出检察建议等情况依然普遍存在。如针对某一水资源保护及治理问题，某区检察院分别对水资源地政府、水利部门、环保部门分别发出检察建议。在处理此类问题上，分别发出检察建议并不能形成齐抓共管的合力，涉及职能交叉、职能不明晰的问题，通过磋商或圆桌会议会有更好效果和促进作用。

2、以类案促法治发展不足。在类案检察建议的制发过程中，部分类案检察建议的立意较高，承办检察官在前期调查中，对案件涉及的问题进行了全面分析，并对拟提出的建议内容进行过可行性研究，继而以社会整体宏观治理的角度提出针对性较强的检察建议。在建议发出后促进了领域内的空白填补或规则完善。如：某县院在履行对红色遗址保护公益诉讼监督职责时，通过对16 个省级、136 个县级文保单位、文化名村等的走访，发现破坏污损、碑文脱落、私拉电线等现象，通过向6个所在乡镇发出检察建议，并与文旅局、长征出发遗址保护中心等共同协商，出台了《关于推动文物保护检察公益诉讼工作的六条意见》，明确发现文物遗址遭受破坏的处理流程和长期保护协作机制，形成依法监督和协同履职同频共振的新型协作关系，达到“办理一案，治理一片”的效果。但多数的类案检察建议达不到广泛推动的效果。一些检察建议内容空泛，脱离实际，脱离服务大局，为监督而监督，实际效果差。如：某县院向市场监督管理局制发检察建议，某企业在被撤销市场准入资格后，经过积极整改，根据规定可不予撤销资格，建议市场监督管理局，恢复其准入资格。建议发出后，市场监督管理局反馈，根据行业规定，该行业撤销准入资格后，一定期限内系统无法恢复其准入资格。该建议最终因前期调查沟通不足，造成检察建议目的无法实现。

四、检察建议助推诉源治理路径思考

一是以网格化管理，加强源头预防。充分借力辖区党政部门宣传平台，多部门共同推进诉源治理“工作，做好矛盾纠纷的预防和化解，宣传营造以低成本“非诉”方式解决纠纷的浓厚氛围，建立以村（社区）为单位的网格化管理。依托乡镇检察、企业检察联络点等机制，通过送法下乡、送法入企、印发宣传资料等普法宣传时机，引导人民群众互谅互让，遵纪守法，培育良好道德风尚；充分利用检察机关新媒体平台宣传非诉讼矛盾纠纷解决机制的优势，突出检察机关的职能，正确引导群众依法表达诉求；加大建设社会治安防控体系的力度，针对社会中暴露出的倾向性问题和苗头性问题，第一时间制发社会治理检察建议，助推社会治理方式向法治化方向转型。

二是以全链条把控，避免矛盾升级。检察机关开展诉源治理工作要始终贯彻依法治国的基本方略，立足职能，充分发挥司法机关公平效率、立场中立，持续实现提质增效，以阶段性把控避免矛盾层层升级。首先是要抓住诉前分流环节。主动融人多元矛盾纠纷化解体系，依托党委政府，形成有效化解矛盾纠纷的工作合力；畅通检察信访渠道，发挥信访制度对服务人民群众表达诉求、协调利益和保障权利的作用，落实“群众信访件件有回复”的承诺。其次要跟进落实诉中化解工作。贯彻宽严相济刑事政策，落实认罪认罚从宽制度，推进羁押必要性审查，探索开展涉案企业合规改，严格把控诉讼进程中的矛盾。最后要抓实诉后监督执行。加强刑事审判监督、民事和行政生效裁判监督以及对法院审判、执行活动的监督，保障已形成的诉讼纠纷得到依法处理，避免衍生出新的矛盾纠纷。

三是是完善“一体化“格局，破除办理诉源治理案件的协同困境。开展诉源治理工作，不能仅靠一个部门甚至一个单位的单打独斗，特别是在高质量发展时期，更需要建立内外协同、上下一体的诉源治理工作体系。首先要进一步健全“四大检察”协同办案工作机制，实现案件线索互通、办案资源共享、争议化解协同推进。其次要充分发挥检察机关纵向一体化机制，通过加大对下指挥、协调、督导力度，积极运用案件交办、线索移送、座谈交流等方式，有效调配全市办案力量，形成争议化解“一盘棋”。最后要加强与其他司法机关、行政机关的常态化联系沟通，建立疑难问题会商、执法信息共享等制度机制，争取工作支持，实现诉源治理目的。

四是明确宏观治理效果作为检察建议的价值追求。检察建议，特别是社会治理类或类案检察建议，应当是对同类案件或同类问题系统总结后，发出的有针对性、可行性的检察建议，它要解决的是防范化解社会风险和修复被破坏秩序的问题。“检察建议是检察机关将完善社会治理的意见向前端治理环节反馈的重要渠道，也是实现前端和末端协同治理的重要形式”除再审检察建议、纠违检察建议外，检察建议的功能定位应当系统化个案情况，从宏观治理体系上发力达到诉源治理的目的。2018年以来，最高检通过汇总分析数据和典型案例，分别就校园安全、司法公告送达、金融监管、窨井管理、虚假诉讼、网络空间治理、寄递安全、安全生产监管等制发了一至八号检察建议，社会反响强烈，为国家治理体系完善和治理能力建设作出了检察思考，提供了检察方案，为各级检察机关提供了参考和指导。其中第二十三批指导性案例是检察机关参与社会治理类指导案例，检察建议出现在该批所有案例中，体现出检察建议是检察机关参与社会治理的重要方式。如第87号指导性案例中，江苏省常州市金坛区人民检察院能过办理李卫俊等虚假诉讼案，发现套路贷公司利用向法院起诉方式，用虚假诉讼来实现自己非法的目的。针对办案中发现的非法金融活动和监管漏洞，向行政主管部门发出检察建议7份，并通过向常州市人大常委会专题报告的方式，推动出台《常州市人大常委会关于全市民事虚假诉讼法律监督工作情况的审议意见》，要求全市职能部门加强协作配合，推动政治信息大平台建设，促进依法实施联防联惩9条举措，推进相关领域规章制度健全完善，促进提升治理效果。综上，不难看出检察建议的核心价值应当有更高的定位，应该在推动国家社会治理体系和社会治理能力现代化上更有作为。

五是以类案检察建议进一步强化检察建议的导向作用，促进法律监督与诉源治理改革双赢。最高检第三十六批指导性案例强调个案监督和类案监督相结合，把诉源治理做深做实，是最高检首次以行政检察类案监督为主题发布的指导案例。类案检察建议具有样本量大，针对性强、论据充分等特点，可以既治己病，又防未病。类案检察建议的制发，往往是司法案例、数据分析的系统集成，制发后往往能产生较大的社会影响力。2022年，F省S市的三个区县；分别针对交通肇事案件中扣押、勘验、文书制作、行政处罚问题；危险驾驶案件中取证规范、损害赔偿款收取规范、量刑证据收集规范、取保候审金收取规范问题；刑事侦查活动中律师权益保障问题等普遍性存在的妨碍司法公正的问题向公安机关发出类案检察建议。上述五个类检察建议，由于论据充足，点题精准，公安机关收到建议后引重视，制定了具体细致的整改措施，完成了同类同质问题的全面审视，同时进一步推动完善了内部监督和服务机制，达到风险控制、秩序强化的价值要求，取得了良好效果。使检察建议真正实现了一份建议治理一类问题的目标，大大增强了检察建议在引导规则完善的导向作用。检察机关应当在法律监督职能之外，提高服务大局意识，检察机关不但是“监督者”还是“服务者”，切实转变“监督者主导”的思想，将监督与服务相结合，让检察机关与行政机关在检察建议针对的问题上获得多赢共赢。

六是督促检察建议落实，提升服务保障能力。检察建议要发挥作用，核心在于督促整改。要完善公开宣告送达制度，在第三方人大代表、政协委员、人民监督员等充分参与的情况下，向被建议单位公开宣告送达，并检察官当面宣读检察建议书并进行示证、说理，听取被建议单位相关负责人及第三方的意见，增强检察建议刚性，或者以专项工作报告的形式向同级党委、人大常委会报告检察建议情况，依法接受各界监督，完善工作方式方法，增强检察建议影响力，有效落实主体责任，提升检察建议监督落实效果。对于被建议单位确实存在整改落实困难的，可以采取询问、走访、召开联席会议或者公开听证等方式，多方听取建议，积极支持配合被建议单位推进落实检察建议，提升检察建议的约束力。对于被建议单位不予整改、落实不到位或者提出异议不成立后仍不落实整改的，应通过上级检察机关向被建议单位的上级机关、行政主管部门进行通报，必要时向同级党委、人大报告，向同级政府、纪检监察机关通报，进而使检察建议真正做到掷地有声，促进执法司法行为规范化建设、企事业单位健康发展，充分发挥在刑事检察工作中检察建议作用，为国家治理现代化营造良好的法洽环境，切实提升检察机关创新服务和保障国家治理效能的能力。

( 作者系：永安市检察院综合业务部检察官助理，联系电话：13859180146；邮箱：244124615@qq.com；地址：永安市新安路1299号，邮编366000.

王旭光：《以依法能动履 职为诉源治理贡献检察力量》，载《人民检察》2022 年第10期，第1 -7 页。