检察侦查权拓展的历史、现实

和内在逻辑及路径

洪华高

内容提要：检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权工作整体转隶后，检察机关的侦查权仅限于对司法工作人员相关职务犯罪直接立案权以及针对国家工作人员利用职务便利实施的重大犯罪，经省级检察院批准后的立案权，而检察机关的宪法定位是法律监督机关，随着党中央《关于加强新时代检察监督工作的实施意见》出台，检察机关法律监督工作职能加强，检察机关承担着公益诉讼、行政检察等多项职能。现实中针对履职中发现的行政执法违法情况，检察机关只能通过发检察建议等方式进行监督，缺乏刚性，如何通过拓展检察侦查权来保证法律的正确实施是当前新一轮司法体制改革必须关注的问题，本文认为应进一步拓展检察权，并从历史、现实及检察制度内在逻辑等角度进行分析，进而提出检察侦查权拓展的路径以期起到抛砖引玉之作用。

关键词：检察侦查权 拓展 历史现实内在逻辑 路径

检察侦查权，即检察机关依法享有的侦查权，是检察权的重要组成部分，对于充分发挥检察机关的职能作用，促进依法治国的进程，具有十分重大的意义。在检察机关的反贪、反渎部门整体移交给国家监察委员会之后七年时间内重新审视检察侦查权极为必要。笔者认为拓展检察侦查权是深化司法体制改革中必然面对的问题，也是关系到法治中国建设进程的一个重大问题。

一、检察侦查权拓展的历史逻辑

检察侦查权是检察机关相伴而生的权力，它与检察机关共经风雨，一路走来。我们从中华人民共和国成立后检察侦查权不断变化和调整的时间轴可以得出结论：检察侦查权在不断变动中服务于社会主义制度，服务于民主法制建设，服务于人民对法治发展的需要。让我们来看一下这一变化的时间轴

1949年12月20日的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》经批准后，检察机关就被赋予子侦查权。该条例第三条规定，检察机关行使下列职权：（1）检察全国各级政府机关及公务人员和全国国民是否遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令；（2）对各级司法机关之违法判决提起抗议；（3）对刑事案件实行侦查，提起公诉；（4）检察全国司法与公安机关犯人改造所及监所之违法措施；（5）对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之；（6）处理人民不服下级检察署不起诉处分之声请复议案件。

1951年9月中央人民政府通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》规定：根据形势需要和司法机关的分工，将“对刑事案件实行侦查，提起公诉”改为“对反革命及其他刑事案件，实行检察，提起公诉”。

1954年第一部《中华人民共和国宪法》颁布，宪法第81条规定：对于检察机关的职权作了原则性规定，即“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”据此，同时颁布的第一部《中华人民共和国人民检察院组织法》4条，规定地方各级人民检察院的职权是：（1）对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督；（2）对于刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉；（3）对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；（4）对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；（5）对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督；（6）对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。

1956年8月5日最高人民检察院发布了《各级人民检察院侦查工作试行程序》，对检察侦查权进行了明确的界定，保证侦查工作的开展有章可循。

1962年最高人民法院、最高人民检察院、公安部于联合发布了《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》，对于公、检、法三机关各自的管辖范围做了划分，即：（1）需要经过侦查的刑事案件，如凶杀、抢劫、盗窃、诈骗等危害社会治安的案件，应当由公安机关首先受理，按照公、检、法的工序进行处理；（2）属于国家机关工作人员、基层干部和企业的职工中贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等严重行为已经构成犯罪需要依法处理的，由检察机关受理，提起公诉，法院审理判决；（3）有明确的原告和被告，不需要经过侦查，只用传讯调查的办法即可作出判决的，如妨害婚姻家庭、伤害、虐待、遗弃等案件，应当由法院直接受理。这个规定明确了检察机关的侦查权有特定的对象，即只局限于对国家机关工作人员、基层干部和企业职工实施的部分犯罪进行侦查。

从以上资料可证，在新中国成立之后检察机关成立之初及以后至“文革”前，检察机关享有“对于刑事案件进行侦查”的权力。

1978年十一届三中全会后，我国进入了改革开放的新时期，民主法制建设进入了提速进档阶段。检察制度恢复重建后的1979年颁布了《人民检察院组织法》，根据新时期我国民主法制建设的客观实际，规定了我国检察机关的基本职权。该法第5条规定：“各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”全国人民代表大会通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》规定了检察机关在刑事诉讼中的职权。该法第3条中规定：“批准逮捕和检察（包括侦查）、提起公诉，由人民检察院负责”；第13条第二款规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”从这个时期起，检察机关的侦查权被限定在“直接受理的刑事案件”范围之内。而“直接受理的案件”包括两种类型：一是贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪；二是“人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件”。后者检察机关侦查的刑事案件没有具体范围的限制，一般认为这部分侦查权为机动侦查权。

1989年最高人民检察院把原设的经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅，按照《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》的规定，检察机关恢复重建以后全力以赴开展职务犯罪案件侦查工作，在全国逐步树立了检察机关是惩治贪污贿赂犯罪机关的新形象。

1995年最高人民检察院成立了反贪污贿赂总局。

1996年新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》对检察机关的侦查权规定再次做了修改。该法第18条第二款规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”这个修改，一方面是进一步界定了检察机关侦查权的范围；另一方面也进一步缩小了检察机关的机动侦查权，即检察机关只有对“国家机关工作人员利用职权实施的”其他重大的犯罪案件而不是对所有刑事案件，可以行使机动侦查权，而且必须经省级以上人民检察院决定，才能行使。

2000年最高人民检察院把原设的法纪检察厅更名为渎职侵权检察厅。

2000年成立了职务犯罪预防厅。

2005年最高人民检察院把渎职侵权检察厅更名为反渎职侵权局。

全国各级检察机关陆续根据最高人民检察院的做法，设立了相应的机构。检察机关从事职务犯罪案件侦查的部门从一个扩展到三个。检察机关的侦查工作也得到了人民代表和各级党政部门的重视。

2012年修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》再一次保留了1996年《中华人民共和国刑事诉讼法》关于检察侦查权的规定。

2018年《中华人民共和国监察法》通过，第十一条规定：监察委员会对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。检察机关反贪反渎职能划归监察委。

2018年《中华人民共和国刑事诉讼法》修订，第十九条规定：人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。检察自行侦查的受案范围仅限十四个罪名。

从检察机关侦查权的调整和变动中可以看出，不变是相对的，而变是绝对的，因为客观实际在变化，法治实际也在变化，相关权力的配置也必然要变化，这一时间轴再次说明一点只要符合法治变化的客观实际，检察侦查权的拓展是符合历史发展逻辑的。

二、检察侦查权拓展符合现实逻辑

检察侦查权是检察权的重要组成部分，无论大陆法系还是英美法系的检察机关拥有较多的侦查权是国际惯例，因此，检察侦查权的拓展有其存在实践依据，符合国际惯例，符合现实逻辑

赋予检察机关行使更多的侦查权是世界各国的普遍做法，反映了检察制度的基本规律。目前英美和大陆两大法系的检察机关都保留了侦查权，且其侦查权查处犯罪的范围超过我国对侦查权的设置。在英美法系国家，一般由警察机关主导大部分侦查活动，但作为补充，检察机关依法可以对公共机构的腐败案件或是政府官员的不法行为进行侦查。在大陆法系国家，一般奉行的是“检警一体化”，侦查权是检察官的基本职权，警察机关的侦查工作一般都是在检察官的指挥下进行，特定情况下检察官也可自行开展侦查。从目前从我国的刑诉法规定来看，我国的检察制度似乎吸收两大法系的一些做法，我国检察机关与侦查机关是分工负责、相互配合、相互制约的关系，而不是大陆法系的“检警一体化”，检察机关的侦查权是为了保证刑法和刑诉法的正确实施，但检察机关又有补充侦查权，又似乎吸收了大陆法系“检警一体化”的一些做法，检察机关可以对司法机关工作人员相关职务犯罪进行查处但又不能像英美法系那样对公共机构的腐败案件或是政府官员的所有不法行为进行侦查，总而言之，我们检察机关侦查权的范围均比大陆法系和英美法系的小，因此，为能适应了民主和法制发展的需要，维护新时代法律的正确实施，更好地履行宪法的法律监督机关的地位，应适当扩大检察侦查权，这符合国际惯例，也符合现实逻辑。

三、检察侦查权拓展的内在逻辑

拓展检察机关侦查权是检察机关法律监督地位的所决定的，也是中国特色检察制度发展的内在逻辑，检察侦查权的拓展有其存在的法理和实践基础。

（一）拓展检察机关的侦查权是宪法规定检察机关是法律监督机关的必然要求

检察机关行使的侦查权与其他机关如公安机关、国家安全机不同，它有维护国家法律统一正确实施的职能。为了维护法治统一性和权威性，保障法律能够得到正确实施，就必须具有发现违法行为存在的措施和手段而这种措施和手段就是侦查权的行使。没有拓展侦查权，检察机关就难以发现执法违尤其是行政违法事实的存在，难以保障法律的统一正确实施。修改后的刑事诉讼法规定，检察机关的侦查权分为对诉讼活动实现法律监督过程中发现司法工作人员利用职权实施犯罪的立案侦查权，对于公安机关或监察机关移送案件的补充侦查权，以及公安机关侦查的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件的机动侦查权。这三种侦查权均是检察机关在司法实践中都是为了确保刑法和刑诉法的统一正确实施，维护社会公平正义而设，而当前检察机关只能针对司法工作人员相关职务犯罪开展侦查，某种程度只对国家颁布的刑法和刑事诉讼法的执行开展有效监督，这与检察机关是法律监督机关的定位不相称，尤其是检察机关当前开展的“四大检察”和“十大业务”涉及到行政机关执行各种法律的问题，如果没对行政机关工作人员在执法中的违法行为进行查处，检察机关的监督就缺乏刚性，也不利于保证国家法律的正确统一实施，拓展检察机关的侦查权也符合中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》精神。

（二）拓展检察机关的侦查权是权力制约的需要，也是现代公诉制度的必然要求

司法机关具有追诉犯罪的权利。为了确保让每一个实施犯罪行为的人都受到法律的追究。除了由专门的侦查机关来侦查已经发生的犯罪案件之外，应进一步拓展检察机关相应的侦查权，当侦查机关对犯罪行为没有进行侦查的情况下，主动启动侦查权，以揭露犯罪和证实犯罪，将犯罪行为人绳之以法，这是国家追诉权实施的一个托底规定和制度保障。如果没有拓展检察机关侦查权，比如我国检察机关的机动侦查权，当出现公安机关不立案而检察机关要求立案，公安仍不作为不立案时就有可能出现有罪得不到追究的情况，徇私枉法就有可能大行其道，国家法律的统一正确实施就不可能真正实现。从这个角度上讲，拓展检察机侦查权可以对公安管辖的特定案件有立案权，可以对公安机关的侦查起到更有力的制约，弥补侦查机关渎职造成的破坏法律正确实施的行为产生。当然，检察机关是以国家公诉为主要职权的国家机关，不可能对所有刑事案件都来亲自进行侦查。检察机关的侦查权应只限于公安徇私枉法有案不立或不该立而立的案件开展侦查，而不可能是包打天下，扛大旗的侦查。

（三）拓展检察机关的侦查权可以实现对对监察委调查案件的补充，减轻监察委在实施全覆盖带来的精力有限的问题

监察法规定职务犯罪由监察委查处，国家监察机关对公权力监督的全覆盖，但从监察法制定以来监察委办理的国家工作人员滥用职权和玩忽职守的渎职犯罪案件数与先前检察机关查办这类案件相比，数量下降较大。如果赋予检察机关查办国家工作人员渎职犯罪案件的权力，而不仅仅是侦查司法工作人员职务犯罪的14项罪名，有助与监察机关形成合力，构成国家反腐败查办案件的格局。而且查处这部分犯罪不影响监察委属于反腐败重要部门的定位，可以说拓展检察机关立案侦查权是对监察委调查案件的补充与配合，实现优势互补。

四、检察侦查权拓展的路径

监察委成立之前，检察机关针对公职人员贪污受贿和渎职等犯罪行使侦查权，并当作检察工作重点，分散了检察机关的精力，使检察机关难以用有限的检察资源开展法律监督工作，检察工作产生错位。检察机关宪法定位是国家的法律监督机关，而不是专门的侦查机关，检察机关应当将主要精力放在法律监督上，而不能把要检察工作的重点放在查办具体案件上，检察机关的侦查权应用于打击影响法律实施的犯罪案件上，这样才能与检察机关的宪法定位相适应。笔者认为检察机关侦查权的拓展应从如下方面加以考虑

（一）应将所有国家工作人员渎职侵权犯罪全部纳入检察侦查权的范围

目前，检察侦查权只针对国家司法机关工作人员涉嫌十四种犯罪拥有直接立案侦查权，其他职务犯罪案件的调查归属于监察委，这与检察机关作为法律监督机关的地位不适应，目前检察机关在履行“四大检察”及“十大业务”中都可以发现执法中尤其是行政执法中存在不作为乱作为的问题，检察机关只能发检察建议等方式督促履职或整改，监督缺乏刚性。而中央十八届四中全会提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。民事诉讼法修改实施后民事监督案件大幅增加，监督任务日益繁重。行政诉讼法修改实施后行政案件申诉率逐年走高。 2021年党中央又专门出台《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，提出要积极探索行政违法行为监督，推动构建检察监督与行政执法衔接制度，以实现更加有力监督。为更好维护公共利益，也为顺应新时代人民群众司法需求的更高要求，有必要通过拓展侦查权保障监督权，即通过查办行政执法犯法的渎职犯罪案件促进法律的统一正确实施。目前这些行政执法违法中的渎职行为并没有完全纳入检察机关职务犯罪侦查权的视野，因为检察机关对行政机关的执法活动没有监督权，其中存在的违法行为，检察机关难以发现，也就谈不上进行侦查。这类犯罪不仅仅是职务犯罪，更是直接危害国家法律实施的犯罪，对于这类案件，由检察机关行使侦查权，是检察机关作为国家的法律监督机关依法履行的需要。而查办这类犯罪案件本身需要较高的法律专业知识和司法实践经验，检察机关查办这类犯罪案件在“两反”转隶前积累了丰富的经验，因此，将查办国家工作人员渎职犯罪的侦查权赋予检察机关是可行的。

（二）扩大机动侦查权，赋予检察机关对侦查机关应当侦查而不侦查的犯罪案件或行政机关对执法中发现犯罪移送侦查机关，侦查机关不予立案侦查的案件开展侦查

公安机关应当按照法律的规定，对自己管辖范围内的犯罪案件进行立案侦查。但是如果有的公安机关故意或不作为对本该有自己立案侦查的犯罪案件不予立案侦查，当事人向检察机关提出要求立案监督，检察机关认为该案件侦查机关继续侦查可以立案，向公安发出《要求说明不立案理由通知书》，公安仍然可以不予立案。由于最后立案权在公安，公安故意或不作为就无法立案，这类犯罪就不能得到应有的法律追究。在这种情况下，检察机关通过行使机动侦查权，可以弥补有关公安机关在枉法或不作为的情况下产生的缺位，从而维护国家法律的正确实施。同时，这也是权力制约的制度需要。对权力缺位现象及时进行补救，符合权力制衡理论的原则。因此，对刑诉法相关规定进行修改，将检察机关针对国家工作人员利用职务便利实施的重大犯罪案件经省级检察院批准可以立案侦查这一规定之后增加一款，即对公安机关应当立案侦查而不立案侦查，或不应当立案侦查而立案侦查，经检察机关要求纠正后仍不予立案或撤案的，经省级人民检察院批准可由检察机关直接立案侦查，这一规定完全符合检察机关是检察制度的内在逻辑。当然，对这种机动侦查权应当由明确的限制，即只有经过省级人民检察院批准才可以启动这一类案件的机动侦查权。

张军检察长指出检察机关作为国家的法律监督机关，要积极参与、推动执法司法制约监督体系改革和建设，全面协调充分履行法律监督职能，捍卫宪法法律权威、维护社会公平正义。拓展检察机关的侦查权有助于这一司法目的的实现。

（365500 三明市沙县区人民检察院党组副书记、副检察长 洪华高 T：18960595606）