国家治理现代化视域下的“检察+”模式实践印证

清流县人民检察院 王健斌*

摘要：基于政策网络理论而应运而生的现代社会治理共同体的出现，需要多元主体在外部环境和政策制定过程中深度融合。检察机关作为参与社会治理的一支重要力量，亦需在复杂社会环境下，面对共同危机，主动参与互动，形成统一理念，达成一致行动方案，实现双赢、多赢、共赢政策结果。在司法实践中，基层检察机关落实国家治理体系和治理能力现代化要求，依托党委领导、人大监督、政府支持的总引擎，发挥“检察+”模式作用，印证了国家治理现代化视域下基层检察机关的司法实践效能。

关键词：政策网络理论 社会治理 多元主体“检察+”

党的二十大报告提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。习近平总书记强调：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》高度重视检察机关在国家治理体系和治理能力现代化建设中的重要作用。基层检察机关作为基层治理中的一支重要力量，应深度契合社会治理重心向基层下移的要求，对标基层治理体系和治理能力现代化的要求谋划推进检察工作，找准参与基层治理的切入点、着力点，助推基层治理现代化建设。

一、政策网络治理模式概述

为应对复杂、多变的社会环境而产生的政策网络治理模式，从定义上讲，是对某个政策问题或项目的互倚行动者的稳定社会关系模式。 其较传统的科层制和市场机制更为强调政府（笔者认为，该理论中强调的政府应当认为是在政治国家中的一些权力主体，如在我国，还包括党委、人大等）作为治理主体。成功的社会治理需要依靠政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作等。因此，治理主体当然还包括第三部门、私人部门以及公民个人等。之所以称之为网络，恰是因为各主体必然为实现自身利益，在互相依赖中相互合作，形成制定和执行公共政策的行动者网络。该理论还认为，在治理过程中，政府处于主导作用，扮演着“引擎”的角色。主张根据不同的政策议题，结合实际情况，灵活多样地选择使用治理工具（主要是政策工具）。政府可以根据政策网络中的权变情境和资源分布状况，在政策工具中选择合适的介入层次和方式，从而提高社会治理的效率及效果。

二、基层“检察+”模式应用

当前，各级检察机关围绕如何贯彻落实党的二十大精神，助推基层治理现代化建设问题进行了有益探索。一些基层检察机关在坚持和发展新时代“枫桥经验”基础上，深化探索“检察+”基层治理协作模式，取得实践实效。

（一）党委领导：“检察+网格”模式

在“枫桥经验”60周年，习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年之际，在清流县委领导下，该县成为全市首个完成五级网格框架建立和人员配备保障的县（市、区），在全市率先实现网格化管理实体化运作，相关工作得到省、市领导的重视和批示肯定。该县创新打造的“党建引领、五员轮值、乡贤助力”基层治理模式，实现“线上大数据”+“线下小网格”互动互补，群众安全感率、八类暴力犯罪、多发性侵财案件、信访总量及重复访数量等指标实现质的突破，获评“2022年度全国信访工作示范县”荣誉称号。《八闽快讯》称之为创新打造基层社会治理的“金钥匙”。

清流县检察院通过积极参与地方党委在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，融入完善共治共享社会治理格局。具体做法是：一是坚持党建引领全覆盖，持续提升政治引领力。响应党委乡村振兴号召，选派干警任驻村第一书记。2022年所驻村庄被评为全县人居环境整治示范村；2023年该村被评为省乡村治理示范村。二是坚持五员轮值全天候，持续提升法治公信力。县委聚焦基层工作繁杂、任务重、人员少等短板问题，统筹执法司法专业资源，组建“五员”专业团队，即建立由法官、检察官、警察、城管、司法等组成社会治理轮值干部库。清流县检察院选派包括院领导及受到最高检表彰的等多名资深检察干警参加下沉社区轮值。通过亮身份，入社群，主动参与治安、纠纷、信访等问题处理，将执法司法职能延伸到社区。2022年以来，全县“五员”共下沉轮值400余人次，接受群众反映问题和法律咨询120余人次，开展法律宣传40余场次，摸排化解矛盾105个。解决了一大批时间跨度长、情况复杂、处理难度大的物业管理、遗产分配等矛盾纠纷和治理难题。

体会是基层检察机关发挥职能优势，在法律服务、矛盾化解、司法救助等方面，参与地方党委工作机制，依托社区网格体系，打通参与基层社会治理“最后一公里”。在党委打造的以“网”为联结纽带，以“格”为治理单元，将社区划分为若干治理单元，网格管理员承担网格内的社会服务与管理事项。基层检察机关借助社区网格使“四大检察”职能延伸到社会综合治理的末梢神经，实现由单一治理的“我管”向公众参与的“都管”转变。

（二）人大监督：“检察+代表”模式

保护、利用好宝贵的水资源是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，推进生态文明建设的基本要求。水资源有偿使用是国家的基本制度。走进新时代，地方政府在服务和正确引导规模化水产养殖行业规范发展方面尚存不足。其中对水资源费是否征收，如何征收方面，因标准不一，导致执法乱象。

清流县检察院根据生态环境部、自然资源部、水利部等7部门联合印发的《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》中“推进水产健康养殖”精神，聚焦人大代表、政协委员和群众反映水资源保护问题，一是开展专项检察工作形成专题报告报送县委、人大，得到县委领导批示、肯定；二是与本地籍省人大代表就涉及立法层面的上层设计问题进行共同研究，同频共振，持续发力，为推动修订本省《行业用水定额》发挥了法律监督机关应有职能作用。

具体是：2021年省两会期间，省人大代表第一次提出“关于制定征收部分农业生产企业水资源费的建议”。2021年5月，省水利厅答复：“由于我省暂未制定农业用水的水资源费征收标准，目前确有部分养殖企业无节制使用水资源，给当地的河湖健康及地下水管控带来较大压力。您提出的对部分农业生产用水企业特别是类似养鳗鱼等高消耗水企业水资源费征收标准的建议，对遏制不合理用水需求，提高用水效益，推进生态保护具有重要的意义。现今水资源费改税实施在即，全国已有10个省份在试点，我省也在开展水资源费改税前期调研，下一步，我厅将结合水资源费改税工作，联合省税务局、财政厅等部门，根据您的建议对部分农业水资源税开征时机、企业承受能力、征收方式、征收税率等进行深入研究，统筹考虑农业水资源税问题。”

2023年省两会期间，省人大代表与检察机关重新梳理建议思路，明确建议事项，再次提出了“关于明确鳗鱼养殖企业水资源费征收标准的建议”。建议提出：一是地方条例、管理制度不完备；二是水产养殖行业用水的概念内涵亟待进一步明确；三要对鳗鱼养殖用水征收水资源费并明确征收标准。随后，省水利厅第二次给省人大代表答复：“2021年全国水资源费改税试点期间，我厅即联合省税务局进行相关调研，并草拟了《福建省水资源税改革实施办法》，规定水产养殖取水量超限额的部分要征收水资源税。原计划在水资源费改税中解决鳗鱼养殖企业水资源有偿使用问题，但由于国家水资源费改税工作突然停滞，我省也因此暂停了相关工作。2022年我厅多次赴福清、三明、南平调研鳗鱼养殖有关情况，并组织修订了《福建省行业用水定额》，拟下调鳗鱼养殖用水定额，为实施鳗鱼养殖水资源费（税）征收工作做好基础。《福建省行业用水定额》（修订稿）现已纳入省市场监督管理局2022年第二批地方标准修订计划，预计可在今年发布。”

体会是：一、强调科学立法。虽然国家先后出台了诸多法律法规，为水资源的保护管理提供了良好的基础。但全国各地出台的条例中关于取水用于农业生产方面的规定差异较大，而且存在违反有偿使用原则的立法现象。党的二十大报告强调要科学立法。实践中，因立法不健全，执法部门无所适从，最严格水资源管理制度难以落实。二、加强代表建议与检察建议双向转化。一是在完善制度体系方面，进一步凝聚工作合力，有效推动上层设计；二是在畅通转化渠道方面，推动建议双向衔接转化，增强履职能力，提升办案实效。清流县检察院就水资源保护方面先后制发各类检察建议，促成核减地下水许可指标81.5%，封闭地下水取水机井59口，查处超许可取水案件8起，查处企业环境违法行为8次，引导企业共投入1000多万元建设尾水处理、在线监控等设施。

（三）政府支持：”检察+杠杆“模式

2021 年 9 月，最高人民检察院举行以“守护群众美好生活，贡献公益检察力量”为主题的新闻发布会，发布“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动典型案例 13 件，其中清流县检察院督促整治尾矿库行政公益诉讼案位列第 7 件。发布会上肯定了清流县检察院找准服务大局的切入点和着力点，积极开展生态环境领域预防性公益诉讼，综合运用诉前磋商、圆桌会议等办案方式，助力政府制定尾矿库“一库一策”方案，督促行政机关实施尾矿库销库工程，有效治理重金属污染源，预防重大损害结果发生，最大限度维护社会公共利益。通过预防性公益诉讼和社会治理的方式，贡献检察机关在守护安全生产和促进国家治理体系和治理能力现代化方面的力量，凸显出预防性公益诉讼具有的独特价值。

体会是：一、立足站位，对标政策。主动对标上级工作要求，深刻领会《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》中“开展尾矿库综合治理”精神，认真履职，贡献检察智慧，助力推进尾矿库“一库一策”取得成效。首先是“再学习”，吃透中央文件精神。对意见要求的促进绿色转型发展，推动绿色矿山建设，加强矿山生态修复，开展尾矿库综合治理，用心守护人民群众美好生活；其次是“再调研”，内查外调多措并举。通过走访部门，开展调查核实，现场勘查，收集固定证据，引进外脑，借力先进经验，充分研讨，明晰事实法律。二、“检察+杠杆”，形成合力，释放社会治理大效能。基层检察机关在具有空间和领域外溢性的问题治理中，做到以政府为核心主体引导、多元主体共同参与的协同型治理模式。清流县检察院在司法实践中，以共治为支点，以政府组成部门为力臂，主动参与群众急难愁盼问题治理工作，加入检察力量，延伸杠杆力臂，通过有效运用各方资源和优势，平衡各方利益诉求，提升协同治理的有效性，实现撬动顽障痼疾的顺利整治，为守护群众美好生活，贡献了检察力量。

结语

在公共资源有限的情况下，将更多的社会主体纳入社会治理过程，是改善治理整体效果的有益选择。在政策制定过程中，政府要充分尊重参与主体的自身需求和利益诉求，以最终实现政策目标为基准，通过多元主体和政府部门之间的协商交流，达成双方都满意的结果。 新时代检察机关要积极回应国家治理现代化的时代命题和需求，就必须在党委的领导下，明确检察机关法律定位和职能所在，立足精准监督，探索”检察+“模式的多场景应用，寻求超越个案的法律监督质效，实现检察监督与构建国家治理现代化秩序有机结合。

* 清流县人民检察院检察长，四级高级检察官，13859189011

何秋燕：《治理视角下的政策网络研究》，载《法制与经济》2011年9月（总第288期）

同①

都仲秋：《论环境群体性事件的政策网络治理》，载《呼伦贝尔学院学报》2020年12月第28卷第6期